隨著國家市場監(jiān)管格局的正式確立，其中質(zhì)量監(jiān)管和安全監(jiān)管職能逐步合并，有利于實現(xiàn)大市場、大監(jiān)管模式下從生產(chǎn)到流通到消費的全過程監(jiān)管，但同時也面臨著如何整合監(jiān)管資源、更新監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管方式，在這一過程中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究質(zhì)量監(jiān)管與安全監(jiān)管的不同屬性、定位、模式，從而科學(xué)合理、務(wù)實高效地推進(jìn)改革與創(chuàng)新。

一、質(zhì)量和安全的內(nèi)涵

(一)質(zhì)量的概念

　　《辭?！分袑|(zhì)量的定義主要包括兩個方面：量度物體慣性大小和引力作用強(qiáng)弱的物理量;指優(yōu)劣程度，如產(chǎn)品質(zhì)量。對于質(zhì)量的內(nèi)涵，程國平等學(xué)者在《質(zhì)量管理學(xué)》中總結(jié)了歷史上主要學(xué)者的觀點：一是美國克勞斯比從制造角度對質(zhì)量進(jìn)行解釋和定義，認(rèn)為符合制造標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格的產(chǎn)品具有好的質(zhì)量;二是美國著名質(zhì)量管理大師朱蘭從使用角度認(rèn)為“顧客滿意的產(chǎn)品”具有好的質(zhì)量;三是美國格魯科克與費根堡姆從產(chǎn)品的角度認(rèn)為“質(zhì)量存在于產(chǎn)品的零部件及其特性之中”;四是日本田口弘一從經(jīng)濟(jì)的角度認(rèn)為質(zhì)量就是“產(chǎn)品上市后給社會帶來的損失大小”，損失越小質(zhì)量越好。

　　從質(zhì)量概念的變遷中可以看出，質(zhì)量關(guān)注重心逐漸由產(chǎn)品本身轉(zhuǎn)移到消費者。根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)《質(zhì)量管理體系基礎(chǔ)和術(shù)語》(GB/T 19000)，“質(zhì)量”是指一組固有特性滿足需求的能力，其中“一組固有特性”是指產(chǎn)品或服務(wù)性能指標(biāo)的客觀水平，“滿足需求的能力”是指消費者或顧客對產(chǎn)品的滿意程度，綜合了質(zhì)量的客觀屬性和主觀屬性。

(二)安全的概念

　　《辭?！分袑Π踩亩x主要是指，沒有危險、不受威脅、不出事故，如安全生產(chǎn)、交通安全。羅云等學(xué)者總結(jié)了當(dāng)前存在的兩種不同的安全觀——絕對安全觀和相對安全觀，前者認(rèn)為安全是指客觀存在的系統(tǒng)，無導(dǎo)致人員傷亡、疾病或無造成人類財產(chǎn)、生命及環(huán)境損失的條件;后者認(rèn)為安全是指客體或系統(tǒng)可能對人類造成的危害低于人類所能允許的承受限度的存在狀態(tài)。同時，將安全與風(fēng)險的概念聯(lián)系在一起，從定量的角度看，安全性=1-風(fēng)險度。

　　國家標(biāo)準(zhǔn)《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》《GB/T 20000》吸收了相對安全觀的思想，將“安全”定義為免除了不可接受的風(fēng)險的狀態(tài)。隨著進(jìn)入市場的產(chǎn)品、工程和服務(wù)日益復(fù)雜，并不存在絕對的安全，只能通過把風(fēng)險降低到人類可容許的程度從而達(dá)到相對安全。這種“可容許風(fēng)險”是在絕對安全的理想狀態(tài)與滿足需求之間，以及與相關(guān)方的利益、適用性、成本效率和慣例之間尋求的一種最佳平衡。

(三)質(zhì)量與安全的關(guān)系

　　從質(zhì)量和安全的概念可以看出，兩者都包括了主觀和客觀兩個視角。對產(chǎn)品、工程、服務(wù)等而言，質(zhì)量和安全是一個硬幣的兩面，正面是客體對主體的滿足度，反面是主體對客體的接受度。沒有良好的質(zhì)量，安全就喪失了基礎(chǔ);沒有可靠的安全，質(zhì)量也就無從談起。例如，市場上銷售的兒童奶粉既涉及質(zhì)量問題也可能涉及安全問題，如果營養(yǎng)指標(biāo)不達(dá)標(biāo)屬于質(zhì)量問題，如果含有有毒物質(zhì)導(dǎo)致人身傷害就屬于安全問題了。有的情況下，質(zhì)量不合格但并不存在安全隱患，例如戴爾電腦曾因主板性能問題主動召回;而存在安全隱患也許符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，例如宜家曾召回上千萬個“奪命衣柜”。

二、質(zhì)量監(jiān)管和安全監(jiān)管的區(qū)別

　　質(zhì)量和安全需要政府、社會、企業(yè)、公眾各方的共同維護(hù)。其中政府作為公共利益的守衛(wèi)者，無論質(zhì)量監(jiān)管還是安全監(jiān)管，都不應(yīng)是大包大攬，職責(zé)應(yīng)當(dāng)聚焦在兜住底線、維持秩序和引導(dǎo)發(fā)展，區(qū)別在于不同的履職模式。

　　(一)在兜住底線方面，質(zhì)量監(jiān)管側(cè)重事中事后，安全監(jiān)管側(cè)重事前預(yù)防。

　　政府對于質(zhì)量和安全的監(jiān)管，不僅僅是在質(zhì)量方面促提升、求發(fā)展，在安全方面守底線、守紅線。無論質(zhì)量還是安全，政府都要守住最低要求，把好最后關(guān)口。從風(fēng)險管理的角度，總體來看質(zhì)量風(fēng)險小于安全風(fēng)險，因此監(jiān)管方式各有側(cè)重?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》明確了政府監(jiān)管部門監(jiān)督檢查、行政處罰等側(cè)重事中事后監(jiān)管的職責(zé);而《食品安全法》、《藥品管理管理法》、《特種設(shè)備安全法》提出了預(yù)防為主的理念，例如，“食品安全工作實行預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程控制、社會共治”，“特種設(shè)備安全工作應(yīng)當(dāng)堅持安全第一、預(yù)防為主、節(jié)能環(huán)保、綜合治理的原則”，體現(xiàn)了加強(qiáng)事前監(jiān)管的要求。

　　(二)在維持秩序方面，質(zhì)量監(jiān)管側(cè)重立標(biāo)準(zhǔn)、搞抽查，安全監(jiān)管側(cè)重抓風(fēng)險、排隱患。李克強(qiáng)總理在出席第39屆國際標(biāo)準(zhǔn)化組織大會時強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、提升產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)邁向中高端。標(biāo)準(zhǔn)是法律的技術(shù)延伸，以市場為主導(dǎo)形成的一把尺子、一套準(zhǔn)則，是市場秩序的維護(hù)者，也是市場秩序的引領(lǐng)者。前端通過標(biāo)準(zhǔn)立規(guī)矩、后端通過“國家對產(chǎn)品質(zhì)量實行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度”，有效維護(hù)市場平衡。在安全方面責(zé)任更為重要，黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，黨政主要負(fù)責(zé)人是本地區(qū)安全生產(chǎn)第一責(zé)任人。這既是中國特色，也符合中國實際，自上而下的高壓態(tài)勢，更能有效遏制重大事故、守衛(wèi)人民利益。《“十三五”國家食品安全規(guī)劃》中明確要求，樹立風(fēng)險防范意識，強(qiáng)化風(fēng)險評估、監(jiān)測、預(yù)警和風(fēng)險交流，建立健全以風(fēng)險分析為基礎(chǔ)的科學(xué)監(jiān)管制度，嚴(yán)防嚴(yán)管嚴(yán)控風(fēng)險隱患，確保監(jiān)管跑在風(fēng)險前面。食品藥品、特種設(shè)備等重點領(lǐng)域的安全監(jiān)管必須始終把風(fēng)險和隱患作為重中之重。

　　(三)在引導(dǎo)發(fā)展方面，質(zhì)量監(jiān)管側(cè)重改善營商環(huán)境、促進(jìn)公平競爭，安全監(jiān)管側(cè)重加強(qiáng)宣傳教育、提高安全意識。政府既從負(fù)面進(jìn)行管控、也從正面進(jìn)行引導(dǎo)，從而形成現(xiàn)代化的治理體系。當(dāng)前，企業(yè)對公開透明營商環(huán)境和公平競爭市場秩序的關(guān)注度已經(jīng)高于了對優(yōu)惠政策的期盼，創(chuàng)造一個公平公正公開，讓企業(yè)百花齊放、優(yōu)勝劣汰的良好秩序，就是對促進(jìn)質(zhì)量提升和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最大貢獻(xiàn)。同時，黨中央國務(wù)院強(qiáng)調(diào)，牢固樹立新發(fā)展理念、堅持安全發(fā)展。在發(fā)展中守住安全底線、加強(qiáng)安全預(yù)防，絕不是政府強(qiáng)制出來的、也不是市場競爭出來的，而是多方共同努力，政府引導(dǎo)、企業(yè)自覺、社會監(jiān)督、全民共建，通過提高整體安全意識、讓安全理念深入人心，推進(jìn)多元共同治理才能達(dá)成的目標(biāo)。

三、質(zhì)量監(jiān)管和安全監(jiān)管的聯(lián)系

　　質(zhì)量監(jiān)管和安全監(jiān)管雖各有側(cè)重，但也有更多的共同基因，共同構(gòu)成大市場鏈條下的重要組成部分。

(一)都以信用體系為基礎(chǔ)

　　市場經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，信用是市場的倫理文化和道德準(zhǔn)則，是市場的基礎(chǔ)制度和重要保障。完善的信用體系有利于規(guī)范市場秩序、降低交易成本，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動的可預(yù)期性和效率效益，推動市場主體自覺自發(fā)的追求高質(zhì)量、高安全，形成質(zhì)量和安全水平的良性循環(huán)、螺旋上升。 我國有9000萬市場主體，并且持續(xù)快速增長，如果不從體制機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，無論質(zhì)量和安全監(jiān)管資源如何優(yōu)化都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。對于企業(yè)來說信用就是聲譽(yù)和品牌，在對一些違法失信企業(yè)的處罰中，企業(yè)寧可多罰幾倍幾十倍的罰金，都不愿意登上“黑名單”，可見信用約束的威懾力。今年的全國市場監(jiān)管工作座談會，明確提出“建立以‘雙隨機(jī)、一公開’為基本手段、以重點監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制”。以信用體系為基礎(chǔ)的監(jiān)管，就是發(fā)揮市場作用的監(jiān)管，依靠市場的自我監(jiān)督和規(guī)制，節(jié)約監(jiān)管資源、提高監(jiān)管效能。

(二)都以綜合執(zhí)法為依托

　　加強(qiáng)市場綜合監(jiān)管、推進(jìn)市場監(jiān)管綜合執(zhí)法，是本次推進(jìn)國家機(jī)構(gòu)改革、成立國家市場監(jiān)管總局的重要初衷，近年來各地也都做了大量有益探索?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確要求，深化行政執(zhí)法體制改革，相對集中行政處罰權(quán)，整合精簡執(zhí)法隊伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題。行政執(zhí)法是“槍桿子”也是“刀把子”，不論是質(zhì)量、還是安全，都需要執(zhí)法形成的威懾力量，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，既避免了政府“誰來都罰”、企業(yè)“一頭霧水”，也體現(xiàn)了政府權(quán)威形象、降低了企業(yè)運營成本。不論在生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是使用環(huán)節(jié)，質(zhì)量和安全的邊界難以完全劃清，質(zhì)量問題有可能轉(zhuǎn)化為安全問題，安全問題背后大多隱藏著質(zhì)量問題，統(tǒng)一執(zhí)法有利于打破質(zhì)量和安全之間的界限，將監(jiān)管聚焦于企業(yè)和產(chǎn)品，降低監(jiān)管因職能設(shè)置和內(nèi)部協(xié)調(diào)帶來的制度性成本。

(三)都以技術(shù)基礎(chǔ)為支撐

　　2005年，聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織和世界貿(mào)易組織共同提出“國家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施”的概念，由計量、標(biāo)準(zhǔn)、合格評定(包括檢驗檢測和認(rèn)證認(rèn)可)組成，并指出這些基礎(chǔ)設(shè)施已成為未來世界經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的三大支柱，是政府和企業(yè)提高生產(chǎn)力、維護(hù)生命健康、保護(hù)消費者權(quán)利、保護(hù)環(huán)境、維護(hù)安全和提高質(zhì)量的重要技術(shù)手段。從國際組織的解釋不難看出，這既是質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施，同樣是安全、健康、環(huán)保等的基礎(chǔ)設(shè)施，沒有技術(shù)基礎(chǔ)的支撐和保障，質(zhì)量和安全只能停留在筆頭上和口頭上。計量用于測量基準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)用于設(shè)定要求，合格評定用于建立和傳遞信用，三者相互作用、互為依托，共同構(gòu)成支撐質(zhì)量發(fā)展和安全發(fā)展的完整技術(shù)鏈條。

(四)都以市場環(huán)境為保障

　　從生產(chǎn)到流通到消費都屬于市場監(jiān)管的范疇，也都需要市場環(huán)境的保障。市場環(huán)境是一個綜合概念，包括營商環(huán)境、準(zhǔn)入環(huán)境、競爭環(huán)境、消費環(huán)境等的健全程度，也包括信用體系、綜合執(zhí)法、技術(shù)基礎(chǔ)等的完善程度。沒有了良好的環(huán)境和秩序，市場經(jīng)濟(jì)就失去生機(jī)、也會失去保障。質(zhì)量監(jiān)管側(cè)重“放活”和安全監(jiān)管側(cè)重“管好”，相互結(jié)合、相互促進(jìn)，做到放而不亂、活而有序，良好的市場環(huán)境會為企業(yè)創(chuàng)新突破、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好發(fā)揮事半功倍的保障和助推作用。

　　綜上所述，質(zhì)量和安全相生相伴，互為支撐。正視兩者異同，準(zhǔn)確把握各自定位，有助于更好地優(yōu)化市場監(jiān)管。對于未來改革，基于屬性不同和風(fēng)險大小，質(zhì)量方向的改革不論是商事制度、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、自愿認(rèn)證等，應(yīng)當(dāng)側(cè)重如何更好地“放”;而安全方向的改革，不論是食品藥品、特種設(shè)備、工業(yè)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)側(cè)重如何精準(zhǔn)地“管”。質(zhì)量更多發(fā)揮市場作用，而安全要更多發(fā)揮政府作用，例如，近年來大幅取消和下放行政許可，但2015年有關(guān)方面提出修改《特種設(shè)備安全法》，取消檢驗檢測人員資格審核，卻因涉及安全問題遭多位全國人大常委會委員反對，擱置兩年后終止審議。正確處理政府和市場的關(guān)系，加強(qiáng)質(zhì)量和安全統(tǒng)一監(jiān)管，有利于共同履行營造大市場環(huán)境、完善大市場監(jiān)管的時代使命，共同推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。