隨著國家市場監(jiān)管格局的正式確立,其中質(zhì)量監(jiān)管和安全監(jiān)管職能逐步合并,有利于實現(xiàn)大市場、大監(jiān)管模式下從生產(chǎn)到流通到消費的全過程監(jiān)管,但同時也面臨著如何整合監(jiān)管資源、更新監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管方式,在這一過程中應(yīng)當進一步研究質(zhì)量監(jiān)管與安全監(jiān)管的不同屬性、定位、模式,從而科學(xué)合理、務(wù)實高效地推進改革與創(chuàng)新。
一、質(zhì)量和安全的內(nèi)涵
(一)質(zhì)量的概念
《辭海》中對質(zhì)量的定義主要包括兩個方面:量度物體慣性大小和引力作用強弱的物理量;指優(yōu)劣程度,如產(chǎn)品質(zhì)量。對于質(zhì)量的內(nèi)涵,程國平等學(xué)者在《質(zhì)量管理學(xué)》中總結(jié)了歷史上主要學(xué)者的觀點:一是美國克勞斯比從制造角度對質(zhì)量進行解釋和定義,認為符合制造標準和規(guī)格的產(chǎn)品具有好的質(zhì)量;二是美國著名質(zhì)量管理大師朱蘭從使用角度認為“顧客滿意的產(chǎn)品”具有好的質(zhì)量;三是美國格魯科克與費根堡姆從產(chǎn)品的角度認為“質(zhì)量存在于產(chǎn)品的零部件及其特性之中”;四是日本田口弘一從經(jīng)濟的角度認為質(zhì)量就是“產(chǎn)品上市后給社會帶來的損失大小”,損失越小質(zhì)量越好。
從質(zhì)量概念的變遷中可以看出,質(zhì)量關(guān)注重心逐漸由產(chǎn)品本身轉(zhuǎn)移到消費者。根據(jù)國家標準《質(zhì)量管理體系基礎(chǔ)和術(shù)語》(GB/T 19000),“質(zhì)量”是指一組固有特性滿足需求的能力,其中“一組固有特性”是指產(chǎn)品或服務(wù)性能指標的客觀水平,“滿足需求的能力”是指消費者或顧客對產(chǎn)品的滿意程度,綜合了質(zhì)量的客觀屬性和主觀屬性。
(二)安全的概念
《辭?!分袑Π踩亩x主要是指,沒有危險、不受威脅、不出事故,如安全生產(chǎn)、交通安全。羅云等學(xué)者總結(jié)了當前存在的兩種不同的安全觀——絕對安全觀和相對安全觀,前者認為安全是指客觀存在的系統(tǒng),無導(dǎo)致人員傷亡、疾病或無造成人類財產(chǎn)、生命及環(huán)境損失的條件;后者認為安全是指客體或系統(tǒng)可能對人類造成的危害低于人類所能允許的承受限度的存在狀態(tài)。同時,將安全與風險的概念聯(lián)系在一起,從定量的角度看,安全性=1-風險度。
國家標準《標準化工作指南》《GB/T 20000》吸收了相對安全觀的思想,將“安全”定義為免除了不可接受的風險的狀態(tài)。隨著進入市場的產(chǎn)品、工程和服務(wù)日益復(fù)雜,并不存在絕對的安全,只能通過把風險降低到人類可容許的程度從而達到相對安全。這種“可容許風險”是在絕對安全的理想狀態(tài)與滿足需求之間,以及與相關(guān)方的利益、適用性、成本效率和慣例之間尋求的一種最佳平衡。
(三)質(zhì)量與安全的關(guān)系
從質(zhì)量和安全的概念可以看出,兩者都包括了主觀和客觀兩個視角。對產(chǎn)品、工程、服務(wù)等而言,質(zhì)量和安全是一個硬幣的兩面,正面是客體對主體的滿足度,反面是主體對客體的接受度。沒有良好的質(zhì)量,安全就喪失了基礎(chǔ);沒有可靠的安全,質(zhì)量也就無從談起。例如,市場上銷售的兒童奶粉既涉及質(zhì)量問題也可能涉及安全問題,如果營養(yǎng)指標不達標屬于質(zhì)量問題,如果含有有毒物質(zhì)導(dǎo)致人身傷害就屬于安全問題了。有的情況下,質(zhì)量不合格但并不存在安全隱患,例如戴爾電腦曾因主板性能問題主動召回;而存在安全隱患也許符合質(zhì)量標準,例如宜家曾召回上千萬個“奪命衣柜”。
二、質(zhì)量監(jiān)管和安全監(jiān)管的區(qū)別
質(zhì)量和安全需要政府、社會、企業(yè)、公眾各方的共同維護。其中政府作為公共利益的守衛(wèi)者,無論質(zhì)量監(jiān)管還是安全監(jiān)管,都不應(yīng)是大包大攬,職責應(yīng)當聚焦在兜住底線、維持秩序和引導(dǎo)發(fā)展,區(qū)別在于不同的履職模式。
(一)在兜住底線方面,質(zhì)量監(jiān)管側(cè)重事中事后,安全監(jiān)管側(cè)重事前預(yù)防。
政府對于質(zhì)量和安全的監(jiān)管,不僅僅是在質(zhì)量方面促提升、求發(fā)展,在安全方面守底線、守紅線。無論質(zhì)量還是安全,政府都要守住最低要求,把好最后關(guān)口。從風險管理的角度,總體來看質(zhì)量風險小于安全風險,因此監(jiān)管方式各有側(cè)重?!懂a(chǎn)品質(zhì)量法》明確了政府監(jiān)管部門監(jiān)督檢查、行政處罰等側(cè)重事中事后監(jiān)管的職責;而《食品安全法》、《藥品管理管理法》、《特種設(shè)備安全法》提出了預(yù)防為主的理念,例如,“食品安全工作實行預(yù)防為主、風險管理、全程控制、社會共治”,“特種設(shè)備安全工作應(yīng)當堅持安全第一、預(yù)防為主、節(jié)能環(huán)保、綜合治理的原則”,體現(xiàn)了加強事前監(jiān)管的要求。
(二)在維持秩序方面,質(zhì)量監(jiān)管側(cè)重立標準、搞抽查,安全監(jiān)管側(cè)重抓風險、排隱患。李克強總理在出席第39屆國際標準化組織大會時強調(diào),強化標準引領(lǐng)、提升產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量,促進中國經(jīng)濟邁向中高端。標準是法律的技術(shù)延伸,以市場為主導(dǎo)形成的一把尺子、一套準則,是市場秩序的維護者,也是市場秩序的引領(lǐng)者。前端通過標準立規(guī)矩、后端通過“國家對產(chǎn)品質(zhì)量實行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度”,有效維護市場平衡。在安全方面責任更為重要,黨政同責、一崗雙責,黨政主要負責人是本地區(qū)安全生產(chǎn)第一責任人。這既是中國特色,也符合中國實際,自上而下的高壓態(tài)勢,更能有效遏制重大事故、守衛(wèi)人民利益。《“十三五”國家食品安全規(guī)劃》中明確要求,樹立風險防范意識,強化風險評估、監(jiān)測、預(yù)警和風險交流,建立健全以風險分析為基礎(chǔ)的科學(xué)監(jiān)管制度,嚴防嚴管嚴控風險隱患,確保監(jiān)管跑在風險前面。食品藥品、特種設(shè)備等重點領(lǐng)域的安全監(jiān)管必須始終把風險和隱患作為重中之重。
(三)在引導(dǎo)發(fā)展方面,質(zhì)量監(jiān)管側(cè)重改善營商環(huán)境、促進公平競爭,安全監(jiān)管側(cè)重加強宣傳教育、提高安全意識。政府既從負面進行管控、也從正面進行引導(dǎo),從而形成現(xiàn)代化的治理體系。當前,企業(yè)對公開透明營商環(huán)境和公平競爭市場秩序的關(guān)注度已經(jīng)高于了對優(yōu)惠政策的期盼,創(chuàng)造一個公平公正公開,讓企業(yè)百花齊放、優(yōu)勝劣汰的良好秩序,就是對促進質(zhì)量提升和經(jīng)濟社會發(fā)展的最大貢獻。同時,黨中央國務(wù)院強調(diào),牢固樹立新發(fā)展理念、堅持安全發(fā)展。在發(fā)展中守住安全底線、加強安全預(yù)防,絕不是政府強制出來的、也不是市場競爭出來的,而是多方共同努力,政府引導(dǎo)、企業(yè)自覺、社會監(jiān)督、全民共建,通過提高整體安全意識、讓安全理念深入人心,推進多元共同治理才能達成的目標。
三、質(zhì)量監(jiān)管和安全監(jiān)管的聯(lián)系
質(zhì)量監(jiān)管和安全監(jiān)管雖各有側(cè)重,但也有更多的共同基因,共同構(gòu)成大市場鏈條下的重要組成部分。
(一)都以信用體系為基礎(chǔ)
市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟,信用是市場的倫理文化和道德準則,是市場的基礎(chǔ)制度和重要保障。完善的信用體系有利于規(guī)范市場秩序、降低交易成本,增強經(jīng)濟活動的可預(yù)期性和效率效益,推動市場主體自覺自發(fā)的追求高質(zhì)量、高安全,形成質(zhì)量和安全水平的良性循環(huán)、螺旋上升。 我國有9000萬市場主體,并且持續(xù)快速增長,如果不從體制機制上進行創(chuàng)新,無論質(zhì)量和安全監(jiān)管資源如何優(yōu)化都遠遠不夠。對于企業(yè)來說信用就是聲譽和品牌,在對一些違法失信企業(yè)的處罰中,企業(yè)寧可多罰幾倍幾十倍的罰金,都不愿意登上“黑名單”,可見信用約束的威懾力。今年的全國市場監(jiān)管工作座談會,明確提出“建立以‘雙隨機、一公開’為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制”。以信用體系為基礎(chǔ)的監(jiān)管,就是發(fā)揮市場作用的監(jiān)管,依靠市場的自我監(jiān)督和規(guī)制,節(jié)約監(jiān)管資源、提高監(jiān)管效能。
(二)都以綜合執(zhí)法為依托
加強市場綜合監(jiān)管、推進市場監(jiān)管綜合執(zhí)法,是本次推進國家機構(gòu)改革、成立國家市場監(jiān)管總局的重要初衷,近年來各地也都做了大量有益探索。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》明確要求,深化行政執(zhí)法體制改革,相對集中行政處罰權(quán),整合精簡執(zhí)法隊伍,解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題。行政執(zhí)法是“槍桿子”也是“刀把子”,不論是質(zhì)量、還是安全,都需要執(zhí)法形成的威懾力量,統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源,既避免了政府“誰來都罰”、企業(yè)“一頭霧水”,也體現(xiàn)了政府權(quán)威形象、降低了企業(yè)運營成本。不論在生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是使用環(huán)節(jié),質(zhì)量和安全的邊界難以完全劃清,質(zhì)量問題有可能轉(zhuǎn)化為安全問題,安全問題背后大多隱藏著質(zhì)量問題,統(tǒng)一執(zhí)法有利于打破質(zhì)量和安全之間的界限,將監(jiān)管聚焦于企業(yè)和產(chǎn)品,降低監(jiān)管因職能設(shè)置和內(nèi)部協(xié)調(diào)帶來的制度性成本。
(三)都以技術(shù)基礎(chǔ)為支撐
2005年,聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織和世界貿(mào)易組織共同提出“國家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施”的概念,由計量、標準、合格評定(包括檢驗檢測和認證認可)組成,并指出這些基礎(chǔ)設(shè)施已成為未來世界經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的三大支柱,是政府和企業(yè)提高生產(chǎn)力、維護生命健康、保護消費者權(quán)利、保護環(huán)境、維護安全和提高質(zhì)量的重要技術(shù)手段。從國際組織的解釋不難看出,這既是質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施,同樣是安全、健康、環(huán)保等的基礎(chǔ)設(shè)施,沒有技術(shù)基礎(chǔ)的支撐和保障,質(zhì)量和安全只能停留在筆頭上和口頭上。計量用于測量基準,標準用于設(shè)定要求,合格評定用于建立和傳遞信用,三者相互作用、互為依托,共同構(gòu)成支撐質(zhì)量發(fā)展和安全發(fā)展的完整技術(shù)鏈條。
(四)都以市場環(huán)境為保障
從生產(chǎn)到流通到消費都屬于市場監(jiān)管的范疇,也都需要市場環(huán)境的保障。市場環(huán)境是一個綜合概念,包括營商環(huán)境、準入環(huán)境、競爭環(huán)境、消費環(huán)境等的健全程度,也包括信用體系、綜合執(zhí)法、技術(shù)基礎(chǔ)等的完善程度。沒有了良好的環(huán)境和秩序,市場經(jīng)濟就失去生機、也會失去保障。質(zhì)量監(jiān)管側(cè)重“放活”和安全監(jiān)管側(cè)重“管好”,相互結(jié)合、相互促進,做到放而不亂、活而有序,良好的市場環(huán)境會為企業(yè)創(chuàng)新突破、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、經(jīng)濟持續(xù)向好發(fā)揮事半功倍的保障和助推作用。
綜上所述,質(zhì)量和安全相生相伴,互為支撐。正視兩者異同,準確把握各自定位,有助于更好地優(yōu)化市場監(jiān)管。對于未來改革,基于屬性不同和風險大小,質(zhì)量方向的改革不論是商事制度、團體標準、自愿認證等,應(yīng)當側(cè)重如何更好地“放”;而安全方向的改革,不論是食品藥品、特種設(shè)備、工業(yè)產(chǎn)品,應(yīng)當側(cè)重如何精準地“管”。質(zhì)量更多發(fā)揮市場作用,而安全要更多發(fā)揮政府作用,例如,近年來大幅取消和下放行政許可,但2015年有關(guān)方面提出修改《特種設(shè)備安全法》,取消檢驗檢測人員資格審核,卻因涉及安全問題遭多位全國人大常委會委員反對,擱置兩年后終止審議。正確處理政府和市場的關(guān)系,加強質(zhì)量和安全統(tǒng)一監(jiān)管,有利于共同履行營造大市場環(huán)境、完善大市場監(jiān)管的時代使命,共同推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。
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